顶层设计和基层首创有机耦合下的产业发展战略研究——对中国石油LNG产业发展的几点思考
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徐东
收稿日期：2012-12-25
作者简介：徐东(1970-)，男，河南洛阳人，高级经济师，天津大学EMBA，美国莱斯大学MBA，中国石油大港油田公司资本运营部主任，天津大港油田滨海新能油气有限公司总经理，注册造价工程师、注册咨询师，研究方向为能源经济、资本运营、产业经济、油气经济研究与管理等。地址:(300280)天津市滨海新区中国石油大港油田公司资本运营部。E-mail:
grammarxudong@yahoo.com.cn.
摘要：伴随着天然气业务的迅猛发展，中国石油正谋求成为LNG产业的领跑者。通过顶层设计和基层首创对经济发展和改革作用的分析，结合中国石油LNG业务发展的形势和内外部环境现状，探讨了基于顶层设计和基层首创有机耦合下的LNG发展战略。
LNG industry development strategy based on organic coupling of top-level design and grass-roots creation——Thinking about LNG development of PetroChina
Outline:
Xu Dong
Tianjin University, Tianjin 300280, China
Abstract: With the rapid development of natural gas business, PetroChina is trying to be the leader of LNG industry. Analyze economic development and reform effect through top-level design and grass-roots creation. Combined with LNG business development situation of PetroChina and the state of environment at home and abroad, the LNG development strategy is discussed based on the organic coupling of top-level design and grass-roots creation.
世界天然气发展已步入黄金时代，将会在未来二、三十年乃至更长时间里在全球能源可持续发展中发挥支柱作用。中国石油作为国内最大天然气生产供应企业，把天然气业务作为战略性和成长性工程加快发展，也谋求成为国内LNG产业的领跑者。但由于中国石油在国家政府和其下属LNG企业间所处的位置，要求其规划和实施LNG产业时，必须处理好顶层设计与基层首创之间的辩证关系。
1 顶层设计和基层首创与当今经济发展和改革作用的关系
1.1 顶层设计作用分析
“顶层设计”这个目前中国政治、社会和经济改革领域的热词，第一次出现在党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，当时的表述是“重视改革顶层设计和总体规划”，在其后的中央经济工作会议上，又明确提出了“加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破”。这个词最早用于工程技术行业，是系统工程的专有名词，它的英文是“top-down”。它强调的是一项工程“整体理念”的具体化。就是说，要完成一项大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。当今社会，顶层设计对指导经济发展与改革意义重大，随着中国经济总量超过日本，成为全球第二大经济体，影响中国经济发展的因素也越来越复杂, 积累的深层次矛盾问题越来越多，如何避免“头痛医头脚痛医脚”，从源头上化解积弊，在重点领域取得突破，必须要有顶层设计。重视顶层设计是因为它具有以下优势：一是顶层设计是一切战略和规划的源，是最高层次的设计，决定着其他规划和战略的质量。顶层设计更多地强调管理的高层次起点，强调管理的全局性、整体性、基础性和根本性；二是顶层设计是系统化时代解决关键矛盾的主要手段。在系统化时代，一方面系统各方面都重要，都有联系，但另一方面，能够决定系统的是中枢，是高层。顶层设计就是高层谋划、中枢设计。顶层设计没有搞好，地方和局部就很可能是小打小闹，不解决根本问题。从当前经济发展和改革所面临的一系列问题的性质和特点来看，各种经济问题、政治问题、社会问题和生态问题等都盘根错节地纠结在一起，现实中众多问题性质难以清晰界定；三是顶层设计运用多元化手段在多层次上解决问题，效果明显。当今经济发展和改革问题不是单一思维就可以有效解决的，需要从多层面进行分析与定性，并动员多元利益相关主体统筹协调与合作，才有可能使问题得到彻底解决。顶层设计就是一种非常必要的改革思维，其超越原有的单一性思维，从多元和综合的角度，对各种公共问题进行全面界定，并分析多种影响因素，动员多方力量，寻求多元化的解决方案。基于以上分析，从事一项综合性系统工作时，应该提出、开展和重视顶层设计。但是重视顶层设计也必须纠正一种错觉：似乎近年来经济发展和改革之所以困难，仅仅是因为没有搞好顶层设计，似乎只要有了好的顶层设计，全部问题就迎刃而解了。其实不然，总结起来，我国经济建设和改革开放的许多成果大都来自基层、来自人民、来自不断总结下的基层探索实践。
1.2 基层首创作用分析
基层首创就是来自于基层的员工独立或群体性主动地提出建议、计划和发明，并加以实施，它是人类活动最有力的刺激力量。从“大包干”、“三来一补”、“农民工进城”到“温州模式”，人民群众的首创精神推动了一次又一次制度创新，成为改革的“原动力”。它具备顶层设计所没有的三个要素：第一，基层首创符合中国改革开放以来经济发展与改革的历史规律。中国经济发展和改革的成功经验主要是来源于基层的探索实践，而不是单纯来源于顶层设计。当前遇到的困难和问题其实质依然是由人类社会运动的基本矛盾引起的，解决办法依然是要坚持一切从实际出发、实事求是、与时俱进，从基本制度、基础项目、基层工作入手。第二，基层首创应用范围广，适应力强。顶层是相对的，由于不同的事和人总是处于不同位置，从一定角度看都有可能成为顶层，同时换个角度也都有可能成为底层，所以顶层设计的顶，如果存在的话，只能归结到国家的终极体制和战略上，其他的都只是战术问题，都无顶可言，切不可摆错位置。事实上，我们绝大多数部门和个人的任务就是围绕顶层设计，实事求是地解决经济发展中存在的问题；第三，基层首创还是目前推动顶层设计下经济发展的主要动力之一。经过30多年的改革开放，中国已经积累了比较丰富的经验，但中国13亿人口，区域广阔，国情非常复杂，仅有顶层设计远远不够。顶层设计最大的误区在“顶层”两字。顶层设计看上去很美很理想，但前提是顶层必须是正确的。可历史经验证明，“一贯正确”的顶层是不存在的。顶层的另一面是人民群众，而人民群众是改革的主人和根本推动力。把经济发展和改革单纯寄希望于顶层设计，忽视人民群众的意愿和权利，这已经被历史一再证明代价是巨大的。基层首创尽管在过去几十年为中国经济发展和改革发挥了重要作用，但也不可避免地产生了一些问题，突出表现在：一是基层化。即将关注点放在了基层的微观领域，导致政府管得过多过细，既增加了政府的负担和成本，又弱化了其他社会主体治理能力的提升。二是局部化。即过多地通过个别地区或部分领域的试点，将局部经验和策略上升到国家的策略，这种自下而上、从局部推广到全国的循环路径，限定了宏观视野，也容易导致个别经验普遍化，不符合整体与部分的辩证关系。三是利益的部门化。由于缺乏国家层面的总体规划与引导，加之不合理的资源分配体制和考核机制，使得基层各自为政、各搞一套，造成发展变形与碎片化。四是随意性突出。为了片面追求经济增长速度，不断涌现出花样百出的创新与尝试，而与此同时出现的是各地的重复建设和盲目攀比，导致资源的大量浪费。针对上述现实矛盾，迫切需要寻找新的超越过去的改革思维和改革路径。在这样的背景下，顶层设计思维应运而生。
1.3 顶层设计应与基层首创耦合，发挥最大合力
既然一个国家、一个产业的发展既不能单纯依靠顶层设计来实现，也不能完全依赖基层首创来突破，那么只能在分析两种手段作用和相互关系的基础上，走有机耦合的路径，形成经济发展和改革的推动合力。
首先，我国正处于经济社会发展的关键时期，国际经济环境严峻复杂，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题突出，经济增长速度趋缓，社会利益关系复杂，各种矛盾和风险增多。在这种形势下，深入研究和推进改革顶层设计，在错综复杂的经济社会矛盾中抓住主要的、重大的矛盾，通过深化改革推动科学发展、社会和谐，意义十分重大。从现实角度讲，我们已积累了大量经验，并且已具备了变原有的渐进式的自下而上的发展道路，为一种自上而下的高端决策模式的发展道路的条件。这是当前可以更加强调对经济发展和改革进行顶层设计最大的前提条件。从当前所面临的一系列问题的性质和特点来看，不是单一思维就可以彻底解决的，需要从多层面进行分析与定性，并动员多元利益相关主体统筹协调与合作，才有可能使问题得到彻底解决。因此，顶层设计就是一种非常必要的改革思维。但是，加强顶层设计，必须在深入实际调查研究的基础上进行，必须同基层首创下的实践探索相结合。
其次，当前经济发展和改革处于转折点时，强调顶层设计和决策路径的自上而下，并不是完全抛弃原有的渐进式的、探索式的改革思维。到任何时候，都必须坚持“从群众中来，到群众中去”的思想，不可以忽视基层经验和群众的力量。自下而上的首创精神是充分发挥人民群众的改革主动性和积极性，发掘群众智慧，并在实践的检验中不断对顶层设计完善优化，任何成功都是基层实践与顶层设计及决策引导互动、上下一致、齐心协力的结果。
2 中国石油LNG发展形势和内外环境分析
从全球来看，天然气市场正在从区域化向全球化演变，LNG在其中扮演了重要角色。LNG船相当于海上移动的管道，就像巨型油轮一样将会构建起一个全球的市场体系，这就催生了LNG现货市场的出现。与1972年石油现货市场的出现有着同等重要意义的LNG现货市场的出现，预示着全球LNG市场进入一个新的发展阶段，世界将进入天然气的时代。近十年时间，世界液化天然气贸易额年均增长8.8%，相当于全球能源消耗增长幅度的3倍。2011年全球液化天然气的实际贸易量增长9.4%，总量达到2.4×108 t，已占天然气贸易的1/3。预计2030年天然气在世界一次能源消费结构中所占比例将上升到28%，超过石油成为第一大能源。中国对LNG的旺盛需求正微妙地改变着全球天然气市场的大局，中国也许有能力承接美国LNG大买家的地位，在市场上扮演一个举足轻重的角色。2010年，中国共进口了166×108 m3天然气，进口依存度为11.7%，其中LNG占了近80%。在国家发改委最新公布的天然气利用政策中，以LNG为燃料的汽车和船舶应用被列入了天然气优先发展类项目目录中。
“十一五”期间，我国汽车消耗成品油以两位数比例高速增长，据预测，2020年汽车交通领域的石油消耗将达到2.5×108 t。目前，我国石油对外依存度已达56%，使用天然气这一清洁能源替代汽车燃油，可以优化能源结构，降低对石油的依存度，缓解我国原油资源的紧张局面。同时，相对于等热值原油而言，天然气价格仅为原油的60%左右。以气代油有利于减轻我国经济发展面临的高依存度和高油价的双重压力。中国石油作为国内最大的天然气生产供应企业，比较早地认识到了LNG在车、船等领域的利用可以改善和完善我国能源结构、促进节能减排、提高天然气使用价值，提高经济和社会效益。自2010年起，就根据和顺应世界和中国能源发展新趋势，从保障国家能源安全需要和打造绿色、国际、可持续中石油的双重角度出发，把天然气业务作为战略性和成长性工程加快发展。要求在产业链的延伸上，要持续优化天然气销售结构，有序拓展城市燃气、压缩天然气、液化石油气、LNG等价格承受力强的下游利用业务，不断提高销售效益；在车(船)用燃料、发电等领域积极推进以气代油业务，稳步拓展天然气下游利用市场。要求其旗下昆仑能源公司把LNG以气代油业务作为战略性、创新性工程整体规划实施，努力成为国内LNG业务领跑者，实现中国石油天然气业务二次增值。但是，尽管在目前国家大的宏观政策支持下，政府、运输企业、汽车生产和销售商、供气方等LNG相关利益主体对LNG的经济性、环保节能性、安全运行性等方面基本达成一致认可。但由于在具体政策、规划和资源等方面的不明确、不落实，造成了以气代油的车、船LNG产业发展出现了冷热交加的发展状况。
首先在国家政策和法规层面。在总体鼓励发展的宏观政策下，在微观政策上有三个不明确：一是新能源汽车的发展主体和阶段目标不明确，目前国家颁布的新能源汽车中，有纯电动汽车、油电混合、油气混合、LNG汽车、CNG汽车、燃料乙醇等，但没有明确的主体发展模式和阶段性发展目标。就目前而言，由于电池技术的瓶颈和粮食供需的整体形势，LNG汽车较其他类的新能源汽车具有较强的比较优势，但受政策不确定的影响，发展缓慢，尤其在涉及政府管理领域的公交业务上迟迟不能打开局面，使LNG汽车产业达不到经济规模；二是产业规范和标准不明确，尽管国家颁布的宏观政策支持LNG汽车优先发展，相继发布了NB/T 1001-2011《LNG汽车加气站技术规范》，GB 40156-2012《汽车加油加气站设计与施工规范》，但涉及具体运行的《LNG燃料动力船相关技术要求》、《LNG燃料动力船主要产品标准》、《气体燃料动力船检验指南》、《气体燃料动力船法定检验补充规定》、《LNG气瓶检测标准》等一系列LNG产业发展的标准和规范均没有及时出台，很大程度上阻碍了LNG在车船领域的推广应用；三是产业涉及领域的产品价格和补贴政策不明确，LNG之所以能够替代传统石化燃料的汽车，除在节能、环保、减排等方面的优势外，20%以上燃料成本的经济性是吸引运输企业的主要概念，但目前国家对LNG价格没有明确说法；LNG汽车价格较高，较同类型汽车价格高约6~8万元，这在一定程度上影响了其推广。国家能否照新能源汽车同等优惠政策，对购置LNG汽车给予补助的政策没有明确；目前国内大中型城市对燃油公交有运营补贴，更新或改为LNG清洁能源汽车后能否继续享受补贴没有明确；目前国家还未出台节能减排补助办法，对替代煤、汽柴油的量化补助标准缺失。
其次在整体规划和布局上，也体现了三个不清晰。第一，在LNG接收站点规划布局上。三大石油公司均依托各自领地接近海域建设LNG接收站，缺乏统一规划和基于运距成本最优考虑下的战略布局，造成资源与下游需求不配套、浪费有限运力，局部过剩和不足引导价格恶性竞争；第二，在LNG加工厂的规划和布局上。由于投资审批权限下移，加工厂并没有按照原材料指向或需求指向等经济规律指导下的规划和布局，造成局部过度建设，如山东省，目前就有大大小小800个LNG加工厂，生产能力过剩，严重超过区域需求或加工厂开工不足甚至是不开工；最后在加气站的规划和布局上。由于加气站的建设没有列入交通运输行业统一发展规划，在车辆发展和加气站点建设孰先孰后没有清晰指导意见，这方面就显得更加混乱和无序，造成多数已建加气站不能满足经济规模而亏损，个别区域站点布局空白，造成运输企业空返成本上升。
最后在资源配给方面。目前国内LNG资源主要来自LNG接收站、LNG加工厂和LNG贸易，市场需要是以管道气调峰、车船用燃料和工业用户为主要接收主体。如何以最佳模式指导LNG产业推进在国家政策层面没有落实；国内三大国家石油公司利用自身资源条件发展LNG接收站、加工厂如何形成最优配置和最佳经济，在国家宏观指导政策方面不落实；各地有实力民营企业利用国家天然气资源，在局部建设LNG小型加工厂和加气站，利用资源价格和审批成本低廉的优势，与三大石油公司或内部竞争或跨界竞争，严重扰乱市场，极大地破环了LNG产业健康发展，但国家、地方甚至就是三大国家石油公司对这些市场不和谐行为的规范管理和整治工作的政策不明确、不落实。此外，在LNG物流配送，尤其是铁路运输方式发展、LNG产业投融资管理、税收及优惠政策等方面也亟待完善。中国石油作为国内天然气资源的最大供应方，想成为LNG产业发展的领跑者，必须根据内外部形势，通过顶层设计和基层首创有机耦合的途径，制定科学的发展战略。
3 基于顶层设计和基层首创有机耦合下的LNG发展战略
中国石油作为国家能源行业最重要的企业之一，在国家、能源局、发改委等国家部委面前，是相对基层，有基层首创的责任和义务；在其旗下各公司层面，又是相对顶层，在做好总体性设计和整体性部署的同时，也会面对作为基层创新主体的下属企业的探索实践反馈，所以必须做好以下三个层次的工作。
首先作为国家和政府部门指导下的相对基层，应该在遵循国家及各部委有关政策法规的基础上，充分发挥基层首创精神，做好三个主体工作：一是发挥创新精神，做好实践主体。首先，由于国家目前并未对未来一段时间内的天然气，尤其是LNG的市场供需做出精确预测，对LNG加工的布局做出明确的宏观指导意见。作为国内天然气生产和转、供、输最大企业的中国石油，应该本着市场原则，分别以西气东输、川气东送、中亚管道、东南亚管道等四条天然气大动脉的附近区域和西部天然气生产地两种区域作为原料指向地，把东部沿海城市作为产成品(需求)指向地，以这三个区域为中心建设加工厂，抢占市场先机，做好LNG加工厂建设布局的探索实践主体。其次，随着LNG市场需求增加，LNG加气站的步伐明显加快。但由于标准加气站需要省级发改委、燃气办等多部门核准，从“简化审批程序、加快配套建设”的思路出发，中国石油应该积极在区内、外与下属销售公司所属加油站、中石化和中海油加油站、合资及民营加油站开展油气合建站改扩建的工作实践，探索尝试开展交通运输企业内部自用撬装站的建设实践，用以加快和促成国内LNG加气站建设和经营相关标准和法规的早日出台；二是发挥创新精神，做好引导主体。这方面开展两类工作：一是加快形成LNG相关产业的企业标准，按照CNG产业发展的轨迹，力争走“企业实践-企业标准-国家标准”这条路径，为国家出台产业标准和政策做好引导性实践。二是对相关部门、有关地区管理控制下的环卫车、校车、邮电车、内部通勤车等影响力小的车辆群体开展LNG燃料替代的尝试，引导全社会推广使用LNG清洁能源，应用到公交、客车、重型卡车等主力运输群体，引导创建环保、节能型和谐社会；三是发挥创新精神，做好试验主体。鉴于目前国家、地方在运输车辆和船舶改装方面均无成熟的政策和法规出台，中国石油及其下属企业应该积极先行先试，为国家和有关部门积累数据和资料，做好试验主体。建议在车辆改装方面，以基本不上路的，实施“点对点服务”的矿山、港口无牌或白牌车辆为试验对象，优先实施改装试验并实际运行写实，在此基础上逐步扩大试验和应用领域；在船舶改造方面，本着“先内河、后近海”的思路，与船舶企业、船舶设计部门、柴油机生产商联合开展以气代油工程试验和区域应用。
其次作为国内独立开展LNG产业的法人企业，针对各下属地区LNG分(子)公司，应该开展内部相对顶层设计，做好三个方面自上而下的统一整体协调：一是资源绝对统配。中国石油内部生产和转供的天然气，除去统一计划销售给地方燃气公司和指令性大工业用气户的民用和工业用指标外，绝对不允许地方燃气公司用中国石油提供的民用天然气指标为工业用户供气，甚至是建设小型LNG加工厂销售与中国石油及其下属LNG企业开展恶性价格竞争；二是产品相对统配，中国石油下属LNG销售企业原则上只允许销售内部LNG加工厂的产品，个别情况可以通过中国石油统一的运费补贴和上级对影响利润的考核因素剔除等手段来协调一致；三是价格统一，为保证中国石油整体利益，减少内部企业价格竞争，确保不断培育LNG市场及其良性发展，对各地区LNG的销售实施最低限价。
最后，作为内部相对顶层，要正确对待和正面激励下属企业的基层首创。因为基层(下属企业)才是真正的LNG产业发展的实施主体，他们在遵循中国石油LNG顶层设计的基础上，结合各地区实际，创新的工作实践才是这个产业发展的源动力。现阶段，建议鼓励基层在以下方面予以创新探索实践：一是在产权模式上。在LNG销售得到保证的基础上，按照商业集成的思路，在占据控制地位的基础上，鼓励多种资本进入以加快发展，在一些原中海油、中石化控制的区域内，下属企业采取50%:50%的股权比例，甚至中石油企业参股形式谋求发展也是值得探索和实践的；二是在加气站建设方面。从“快速抢占市场、简化审批流程和调动合作方市场积极性”的思路出发，鼓励下属企业探索以“撬装站”为主要形式的内部站、场内站、港内站，对国有划拨、集体所有、租赁工业用地、纯商业用地等不同形式的土地、场地采取“招、拍、挂”后的购置、固定租赁费、固定租赁费用+加气量提成、纯气量提成等多种模式实践；三是在LNG产业链的配套建设上，积极鼓励下属企业完善LNG产业链，形成和丰富产(LNG加工厂)、销(加气站)、检验(气瓶和压力容器检测)、维修及配件(相关LNG配套设备)等LNG产业发展的系统链条，区域性做实做优LNG产业；四是在融资方式上。在遵循财务管理政策、防控资金风险、加快市场占有的原则下，对目前下属企业采取的车辆差价借款、与银行合作融资、与银行、销售商及运输企业三方合作等几种融资模式予以总结分析，从LNG市场发展和防控风险两个方面予以有机结合，指导下属企业开展工作；五是在LNG非以气代油市场发展上，积极鼓励和审视下属企业，从加快加大LNG销售思路出发，对价格承受力较强的工业炉窑、焊接切割行业的工业用户进行开发实践，对管道无法到达偏远民用户和城镇调峰补充用气进行开发实践。
做好顶层设计和基层首创的有机耦合，就是重视搞好顶层设计来指导下属企业实践，并通过基层首创下的探索实践，抢占市场先机，以实践反馈不断完善顶层设计内容，形成顶层设计与基层首创的良性互动与相互促进，持续发展好LNG产业，真正成为国内LNG产业的领跑者、领先者。
2013, Vol. 42